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于建嵘:土地流转冲突开始向中西部蔓延

[凤凰网]         2016-05-25 10:49:00        字体显示:

近年来,全国各地都开始了规模不一的土地流转。中国社科院相关课题组日前发布的《土地市场蓝皮书:中国农村土地市场发展报告(2015~2016)》显示,从1996年的2.6%到2014年的30.4%,短短18年间,我国农地流转率快速增长。 在此过程中,哪些现象值得注意?就此话题,凤凰评论《高见》近日专访了著名学者于建嵘。

访谈嘉宾:于建嵘  中国社会科学院农村发展研究所教授

凤凰评论《高见》栏目访谈员:张弘(凤凰网主笔)

县乡政府往往成直接争利者

凤凰评论《高见》:土地流转现在各地是一个什么样的情况?

于建嵘:土地流转有两种,第一种是农民之间的流转,是农地之间的流转;另一种是农用地向非农用地的流转。

农民之间的土地流转,在平原地区比较多,平原适合大规模耕种,流转之后耕种效率会提升。

丘陵地区的农地流转带来了一些问题,一个关键的原因在于,丘陵地区的水利系统受到了破坏。丘陵地区有很多抛荒,根据我的观察,抛荒达到了三分之一到三分之二。湖南、江西等丘陵地区,雨水大的时候就漏水,一下就冲垮了筑起的田埂,田埂慢慢就会全部垮掉。所以你很少在一块抛荒中间发现有一块田是耕种的,因为水利系统破坏了,没法耕种。北方地区很少有抛荒的,因为它没有这个问题,

凤凰评论《高见》:我河南的一个朋友,他们家离郑州大概三四十公里。他们当地政府从云南请了很多的人来,在那儿建苗圃、种花卉。一开始说,一亩地一年给农民800到1300元,但是给了一年之后,后面的两年就不给钱了,今年,农民就没拿到钱。

于建嵘:中国很多问题源于政府与民争利,它不是一个中间人,不是一个裁决者。根据我的考察,在这么多的农村问题中,县乡政府往往是直接的争利者。财政困难是一方面,另一方面与个人利益有关。财政的问题很简单,政府没有钱了,就这样了;个人利益包括政治利益和直接的经济利益。与民争利不止是官员与民争利,是整个体系与民争利,不能公平、公正。

凤凰评论《高见》:县乡政府与民争利,体现在土地流转上主要有哪些现象?

于建嵘:第一就是不给钱,或者给低价、隐瞒信息。有时候,农民与县乡政府因为土地产生矛盾,他会说,县乡政府没有批文,这只是一个方面。实际上,这是因为农民认为,他在土地流转的过程中间没有获得应有的利益,而不是简单说县乡政府违规,违规是说事的一个方法。

拿直接利益说事有两个方面,第一个就是买卖的价格,政府说给多少钱,最后没有给。第二,政府给农民钱了,但是政府卖的更多。比如,政府给了农民100万元,但政府是1000万元卖出的。

除此以外,还有一个重要问题,就是土地流转过程中间带来的环境问题,污染、噪音……当县乡政府承诺的利益没给,或者给得少的时候,农民会找别的原因来说事儿——你把我们的土地拿走了,原来我是同意的,但是我突然发现你骗了我。在这个问题上,农民和政府是有共性的,核心在于利益分配不均。我不认为那些农民拍着胸脯说保护耕地,就代表了他的真实意图。只要给出高价,他都能不要耕地。

凤凰评论《高见》:我朋友说的这个情况,一亩地一年给800到1300元,有可能是县乡政府从买地者那里收到钱后没有给农民,也有可能是买地者收入有限,给不起。

于建嵘:给不起,就不要拿走农民的土地;拿走了农民的土地,农民就要你负责。

土地流转冲突向中西部蔓延

凤凰评论《高见》:农用地向非农地的流转,有哪些值得注意的趋势?

于建嵘:经济发达地区,比如说广东、江苏、浙江、山东、福建,农用地向非农地的流转,带来了巨大的社会问题。在江浙一带,农田之间的流转有一定的好处。但是,非农地的流转,现在很多是以流转的方式变更农村土地的使用形式,城郊地区比较明显,不管东部还是西部城市。

农地流转本身,我认为符合生产规律和生产方式,因为土地终究要使用。农地向非农地流转,主要是因为城镇化,一是导致了农地的非法流失,二是有些地方规避国家的法律政策,弄虚作假,等于把农地变了性质。因为农村的土地有两种,一个是建设用地,一个是所谓耕地,有些耕地通过流转的方式变成了建设用地,买地的人拿到手后建房子了。比如,北京地区的小产权房,都是占用农田。北京地区今年要拆建筑面积1500万的违建,这里面有很大一部分就是由于土地非法流转而形成的。

凤凰评论《高见》:土地非法流转的问题,具体指哪些?

于建嵘:第一是强迫性的问题。包括国家对耕地的控制,要保证18亿亩耕地红线,实际上很难,也有争议,有些人认为根本不需要保护。农用地向非农地的非法流转,已经使农地失去了耕地本身的性质,但是外面看不到,你看到的还是耕地,所以出现了很多所谓的违建问题。第二,在这个过程中间,出了大量小产权房问题。有些地方把土地拿出来办工厂,农民不愿意,最后带来了社会矛盾。目前,因为土地问题激发的社会矛盾,大概是占到农村问题的60%到70%左右。

凤凰评论《高见》:在你接触到的案例里面,因为土地流转而爆发的群体性事件有哪些特征?

于建嵘:第一,相对而言,规模还是比较大。规模大主要是跟大工程有关,更多人团结在一起去做这个事情。原来主要是拆某一个人的房子,现在可能侵害了一个群体的利益。这实际上与中国的经济状况有关——那种小的项目基本上没有多少了,大规模的项目增加,这是最近两年的特点。

第二个特点,原来因为土地流转而爆发群体性事件,主要发生在东部和中部,现在开始往中西部地区蔓延,这是因为修路等一些大项目,以及有环境污染的项目多了起来。

第三,政府的调控手段减少。原来政府调控的手段多一点,比如给你钱,现在基层政府拿不出钱;原来给你安排工作,现在也没法安排。

凤凰评论《高见》:如你所说,政府调控手段减少,既给不了钱,不能给农民安排工作,也不能通过别的方式予以补偿,这样会造成矛盾的激化和升级。

于建嵘:是,但还在可控的范围之内。利益之争,还没有变为完全的反抗。

凤凰评论《高见》:对于土地流转中的资本下乡,农民持怎样的态度?

于建嵘:资本追求高额的利益,它搞高效农业也说不定。资本当然会带来一些问题,比如说,这个地方的农田,要转换成工业生产的时候,对农村生活会产生影响,比如环境问题。但是资本的特性是要追求比较高的利益,它离不开严格的管理,但是农民比较散漫。要达到利益平衡的话,需要政府调节,而政府往往站在资本一边,不是它喜欢资本,是由于资本给它带来利益。

这里面的本质问题在于,城镇化是一个痛苦的过程。我到欧洲很多国家去看农村,它的发展轨迹是这样的:资本下去,农民离开土地,到外面漂泊。最近很多人说田园牧歌,我认为,没有人能够阻挡城镇化的挑战。问题的关键在于,我们的制度设计,能不能使农民在城镇化的过程中痛苦少一点?他们的利益能不能得到有效保护?

凤凰评论《高见》:需要政府调节,意味着农地变非农地流转的时候,农民不能直接买卖,必须通过政府来流转。

于建嵘:是。因为这种农地变非农地的流转,矛盾是不可破的。每当有农民对我说,为了国家的耕地红线,我一般都会笑——有这种人,很少。一旦给他高利,他才不管耕地不耕地。耕地红线,是一个抗争的理由,但并不是农民内心追求的目标,他们内心的目标就是多给钱。

农地流转不该受意识形态过度制约

凤凰评论《高见》:你刚才说到,在城镇化的过程中,农民会面临一个非常痛苦的过程,因为他要离开土地,从农村人变成城里人,政府有责任要让农民的痛苦尽量小一点,那你觉得,城镇化的过程中,在土地问题上还会面临哪些挑战?

于建嵘:主要是两个问题。第一是土地产权。我在台湾问过一些农民,他们能够直接买卖土地,借此获得进城的原始资源。但是大陆农民没有直接买卖土地的权利,没有形成一个完全的土地市场,所以,农民不能获得完全的土地价格。现在的农民被逼进入城镇,但是又卖不了地,按照政府的说法,他们只有承包权。因此,土地产权是一个需要解决的核心问题。

第二是人口的流动机制要改变。在古代,我在政府当官,退休或者不当了,可以回到老家买一块地,建一栋房,那个资源是往下面走的。我们现在没有建立人才和资源的双向流动体系。你到了有社区的城市,你把户口迁出来,就必须交出承包的土地。你的户籍在城市,想到农村去生活很困难。因为农民的宅基地都不允许随便买卖,城市居民到农村买房子受到很多限制。

我不鼓励现在的农民把户口迁到城里,因为现在迁到城里容易,迁回去就难了。城镇化应该一方面让农民能够进入城市;另一方面,还要让一些想回去的人能够回去,这样,他的痛苦就没那么大了。

凤凰评论《高见》:和原来的情况相比,允许土地流转,多少还是一个进步。

于建嵘:当然,土地流转是有意义的,城镇化必然会使得一部分农民离开土地,增加留守农民的耕种规模,劳动效率才能体现出来。但是在这个过程中,制度怎么合理安排,是个大问题。

我到法国做过调查,法国人允许土地流转,但他们严格限制耕地和建筑用地的区别。你有一块耕地要卖,你找到我,我们谈价,谈好之后,我们两个把这块耕地买卖之后,要写一个报告,由土地整治公司去核准。土地整治公司首先要核查,买家买耕地是干什么,如果不是种地的,作为买家就不合格。另外,法国不允许大规模的购买土地。比如,你已经有5000亩地,还要继续扩大,不行,它要控制规模。

一旦买家不合格,卖家可以把地卖给土地整治公司。你卖给买家的100万,卖给土地整治公司也要100万,那么这又带来一个问题:如果买卖双方合伙算计政府,该怎么办?这里有一个评估公司的表,你随便选一家,以它评估的价格来买卖。如果它现在只评估了50万,那么问题来了,你不愿意卖,可以,但是,如果你要以50万卖出,必须卖给土地整治公司,不能卖给其他人。整治公司买下土地,把它整治完了再卖给需要的人去耕种。

法国的制度安排,既保护私有财产,又要保护国家对耕地的规划和保护,这个制度很精致,很有活力。相比之下,中国也有制度,但是出发点可能就有问题,因为它限定了民众的权利,没有产权概念,没有公平观念,没有合理的退出机制,对政府更有利。

凤凰评论《高见》:我在你的《访法札记》里面看到,法国有些乡村景色迷人,没有什么压力,不仅城市居民,连英国人都到那里买房,住在农村。

于建嵘:但是,它属于宅基地的买卖,它的房屋产权是一个完全产权,和耕地是两个概念,法国卖耕地会有一定的限制,但房屋买卖有另外一套制度安排。

凤凰评论《高见》:众所周知,北京就多次发生这样的事件,一些农民把房屋卖给了其他人,若干年之后,房屋价格上涨,农民觉得当时卖吃亏了,又要毁约,然后造成了很多的纠纷。

于建嵘:问题的实质不在于毁约,而是制度安排出了问题。因为农民当时卖房的时候,不允许卖给城市居民,他是偷偷卖的,所以价格肯定上不去,买房也怕卖方将来要回去。

我在20年前写了一篇文章,关于土地所有人缺位。我当时查了很多很多的案例,就查不出土地到底是谁的。有些是小组,有些是村委会,讲不清楚。涉及到规则,我建议,第一,对于房屋,敏感环节放开,因为它是非农业用地,该买卖就买卖。第二个问题,对农田、农地,应该建一套能够退出或进入的制度,退出、进入有明确规定,不该受到意识形态的过度制约。

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