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包刚升:多数人暴政只是民主的最坏情形

[凤凰网]         2016-05-25 10:48:00        字体显示:

2014年,复旦大学国务学院副教授包刚升以《民主崩溃的政治学》(商务印书馆)一书,获得了《新京报》2014年度社科图书奖。前不久,他又连续出版了《政治学通识》(北京大学出版社)、《被误解的民主》(法律出版社)两本著作,深受好评,也得到了读者的认可。包刚升的政治学研究,主要聚焦于民主的转型与民主的巩固等问题——这也是近年来国际学术界的焦点。近日,凤凰评论与包刚升就此展开了对话。此为系列访谈之二,访谈之一《避免寡头统治的三种方法》见文末。

访谈嘉宾:包刚升 复旦大学国务学院副教授

凤凰评论《高见》栏目访谈员:张弘(凤凰网主笔)

国家要有效能,但要受到制约

凤凰评论《高见》:《国家为什么会失败》一书认为,要想让民主制度实现底层授权并发展包容性政治制度,政府首先需要一定的集权,使得挑战现有机制的社会运动,不会立即造成法律制度的缺失。另外,还需要多元主义的政治制度和独立自由的媒体。在中国,有关民主的论述中,强调分权和权力制衡比较多,《美利坚是怎样炼成的》显示,汉密尔顿一直强调要建立强大的中央政府。对此你怎么看?

包刚升:政治要搞好并非易事,很多国家的最大难题是如何把政治搞好。不少发展中国家容易走向两个极端:一个极端是国家或政府无力统治,难以控制严重的社会冲突,无法构建有效的政治秩序;另一个极端是国家或政府权力过分集中,无视社会的诉求与呼声,缺乏起码的政治约束与制衡。如果走向这两个极端,国家的公共生活将会是一场悲剧。

《国家为什么会失败》是2012年西方流行的一部学术畅销书。两位作者德隆·阿西莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊是知名经济学家,但他们讨论的很多内容都是政治问题,或者说是政治经济学问题。他们一方面强调政府需要一定的集权,另一方面强调多元政治和媒体自由,也是试图在两者之间寻求平衡。换句话说,政治权力必须要有效能,同时政治权力必须要受制约。

其实,这也是《联邦党人文集》的主要观点,但国内学界过去更重视《联邦党人文集》对政治自由、共和政体、分权制衡和联邦主义的论述,较少提及他们对当时的美国需要一个有效的联邦政府的呼吁。

因此,更务实的政治智慧在于寻求某种平衡:一方面,国家要有力量,但这种力量不至于强大到足以压制社会和侵害自由;另一方面国家的政治权力要受到制衡,但又不要使其无力采取必要的行动。当然,这样的政治原则是容易论述的,而真正实践起来的难度则相当之大。很多国家的教训是,要么是政治权力过大而完全失控,要么是政治权力由于过度竞争或过度制衡而丧失起码的效能。如何在参与和效能、分权和集权、民主和有效政府之间寻求平衡的确是一个重要课题。

经济起飞需要正确的政治激励结构

凤凰评论《高见》:钱乘旦《世界现代化历程》中,研究了世界各国现代化过程后提出,现代化意味着经济的“起飞”,一个国家要想“起飞”,在政治上至少需要三个基本条件:统一、独立自主和克服专制。你如何看待这一观点?

包刚升:经济起飞需要何种政治条件?这个问题很重要。钱乘旦教授这里所讲的“经济起飞”(take off)是借鉴了经济学家瓦尔特·罗斯托的说法。罗斯托在《经济增长的阶段:非共产党宣言》中提出,发展中国家的经济发展需要经过一个关键的“起飞”阶段。他认为,实现这个起飞需要有主导产业、发明创新等诸多条件,而一个最重要的经济条件则是投资率要达到10%——这主要是一个资本积累的指标。如果说经济学家更关心经济起飞的经济条,那么政治学家更关心经济起飞的政治条件。经济起飞是否需要某种特定的政治条件呢?如果是,这个政治条件又是什么?

在《世界现代化历程·总论卷》中,钱乘旦教授认为,经济起飞需要有“合适的政治结构来保证”,这个政治结构主要是三个基本条件:一、这个国家是统一的;二、这个国家是独立自主的;三、这个国家克服了个人专制。作为世界史和现代化理论的专家,他的这种归纳主要是立足于对以英国为代表的西欧和北美现代化进程的考察。在比较政治学框架中,统一可以理解为完成国家构建,结束政治上的封建格局或可能的冲突状态;独立自主就是政治上的自主或去殖民化;克服个人专制可以理解为要打破无规则的独裁,使政治生活步入法治轨道。

钱乘旦教授的观点,让我联想到很多政治经济学家的见解。同样基于西欧历史经验的比较,诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯,把界定和保护产权视为经济增长的条件,而只有在立宪体制、有限政府与法治等政治条件下,产权才能得到确定无疑的保障。

另一位著名经济学家曼瑟·奥尔森强调,在无政府状态下,经济发展是不可能的,因而国家是必需的,但执掌国家权力的统治者又可能胡作非为。所以,在奥尔森看来,用民主与宪政来约束政治权力是持久繁荣的政治条件。他在《权力与繁荣》一书还阐述了另一个观点:当存在激励因素促使人们去攫取而不是创造,也就是从掠夺而不是从生产或者互为有利的行为中获得更多收益的时候,那么社会就会陷入低谷。我们上文提到的《国家为什么会失败》一书也表述了类似观点,即对国家长期繁荣来说,包容性制度要远远优于攫取性制度。

这些讨论大概代表了几位重要政治经济学家的观点。无论他们的具体观点怎样,我想他们都大致同意一个原则:塑造正确的激励结构,应该是实现经济起飞与增长的关键条件。这种激励结构,应该把人的时间精力引导到生产性的、创新性的努力方向上,而非再分配的、甚至是掠夺性的努力方向上。

举个例子,比如,有的国家,企业家主要靠从事更好的生产和创新来挣钱;有的国家,企业家可以靠攫取资源和获取特权来挣钱;有的国家,位高权重者就直接控制了资源和利润的流向,企业家就只有靠边站了。在这些不同模式之下,一个社会的长期经济绩效当然会有很大的不同。按照这种逻辑,政治上最重要的是,为经济起飞与增长创造一种正确的激励结构。

当然,对不同发展阶段的国家,它们的经济起飞需要的具体政治条件可能不同。比如,对一些非常落后国家来说,通过对先进国家的学习模仿和不同部门之间的要素转移,就能获得较快的经济发展,甚至创造快速增长的经济奇迹。但是,当这样的国家接近先进国家的发展水平时,学习模仿和要素转移的边际效应,就会减弱,将不得不更多的依靠效率改善和技术创新——这一点更需要以正确的激励结构作为基础性的发展条件。

从消极方面讲,正确激励结构的首要原则,是防止各种直接的和隐形的掠夺,所以,基本的秩序是重要——可以防止私人与私人之间的掠夺;法治和有限政府是重要的——可以防止政治权力对私人部门的掠夺。从积极方面讲,正确的激励结构需要塑造一种在个人的有效努力与其经济回报之间的正向反馈系统,因而建立健全有效的市场制度,也是一个关键的政治条件。

多数人暴政只是民主的最坏情形

凤凰评论《高见》:民主制度诞生至今,一直有人担心,大众民主会妨碍自由,举得最多的例子,就是苏格拉底之死。你如何看待这一难题?

包刚升:苏格拉底之死是古典民主的悲剧。苏格拉底之死,或许还影响了他学生柏拉图对雅典民主的基本态度。自从民主首次出现以来,人类对民主的质疑和声讨就从未停止过。一批杰出的学者和思想家,往往还是反民主的主力。在他们看来,把政治权力交给普通大众怎么靠得住呢?质疑民主的一个重要理由是,民主有可能侵犯自由,多数暴政就是最为常用的概念。由于法国思想家托克维尔和英国思想家约翰·密尔的讨论,多数暴政的观点已广为流传,深入人心。

关于民主与自由的关系,我在《被误解的民主》一书中有过简略的讨论。必须承认,民主有可能侵犯自由。民主强调的是政治参与和多数决定,但当民主政体下的决策超越应有边界,侵犯少数人的基本权利时,民主就有可能破坏自由。

历史上也发生过此种情形。较为著名的例子是法国大革命时期的群众政治,他们未经审判而仅凭演说与呼声,就把一些贵族和政治活动家送上了断头台。这促成了英国思想家埃德蒙·伯克对法国大革命的反思,进而使保守主义学说在欧洲的思想舞台上正式登场。

正是由于这种风险,现代民主实际上已经发展出一系列防止“民主侵害自由”的保护措施。特别是在发达国家,现代民主实现了与宪政、法治和分权制衡的联姻。宪政和法治所崇尚的宪法至上、法律至上原则,不仅确定了政府权力的边界,而且规制了民主参与、多数决策可能的边界。政治权力也不会集中在一个人或一个机构手中,不同模式的民主政体(比如无论议会制还是总统制)都有一整套分权制衡的制度安排。所以,作为一种制度组合,现代民主政体不惟独强调政治参与和多数决定,还强调宪政、法治与权力制衡的制度安排。这些制度安排,就是防止民主侵犯自由或多数暴政的刹车片。

还需要提醒的是,当我们讨论民主侵害自由时,大家容易忽视的是,非民主政体侵犯自由的可能性更大。后者已经被大量历史事实所证实。对自由侵害较少的非民主政体,其实只是一种特定类型,即在近代欧洲所兴起的合乎法治原则的君主制政体。但在世界的其他地方,与民主政体相比,威权政体从来是自由更危险的敌人。从人类政治经验来看,严格意义上的多数暴政非常罕见,但历史长河中的少数暴政则比比皆是。当多数暴政几个字脱口而出时,他们所说的其实是民主可能的最坏情形,但当他们这样说时,却常常忘记非民主政体可能的最坏情形。

凤凰评论《高见》:有人担心,在民主制度下,多数人可能侵犯少数人的权利。比如,由于财富分配的不均衡,占绝大多数的平民可能想瓜分少数富人的财富。对此,需要以宪政来制衡。那么,民主的边界在哪里?

包刚升:民主或民主决策的边界在哪里?这个问题颇难回答。民主意味着人民是主权者,主权者的权力需要边界吗?

卡尔·马克思曾认为,资产阶级民主必定是虚伪的,因为如果资产阶级民主是真实的,占有人口多数的无产者将会通过政治手段来剥夺资产阶级的财产。马克思这一论述背后的逻辑,值得我们去细细地体会。19世纪中后期,英国的很多保守派思想家也对工人阶级可能会获得普选权表示忧虑。他们的一个主要担心是,工人阶级获得普选权后是否会破坏英国的财产制度与自由市场体系。

实际上,从19世纪的欧洲,到20世纪的拉丁美洲,不少国家的政治生活中都充斥着这种政治权利与财产权利之间的较量。结果是,这些国家最终形成了一个上层阶级与下层阶级之间的“政治大妥协”——获得普选权的下层阶级,同意不再把剥夺上层阶级的财产权作为政治诉求,上层阶级则同意有差别的所得税等制度安排,以及为低收入阶层提供更多的社会保障与福利。时至今日,这个政治大妥协,仍然是发达民主国家维系“民主政治加市场经济”这一制度框架的基础共识。

与之相关的另一个共识是,民主决策应当被限定在宪法框架之内。即便是民主规则下的多数决定或公共决策,亦不能侵犯宪法所赋予的每个公民的基本自由与权利。任何情况下,公民的生命权、自由权与财产权都应该受到确定无疑的保障。

这种制度与观念把人的基本权利置于人为的制定法或民主的多数决策之上,即便是多数人,也不能通过民主或立法方式对此加以剥夺。当然,这通常是成熟民主国家的理想状态。对新兴民主国家来说,能否把民主决策限定在宪法框架之内,仍然有很大的不确定性。对这样的国家来说,即便宪法明确规定了民主决策的范围与边界,这仍然只是一种脆弱的平衡。

还可以进一步讨论,民主决策固然不能剥夺富人阶层的财产,但民主决策却可以对富人阶层征收高额的所得税、一定的财产税和高额的遗产税,并通过再分配方式将其补贴给中低收入阶层。此种情形下,合理的税率或再分配率又在哪里呢?

这个问题并没有标准答案。但无论怎样,这种民主规则之下的再分配率至少应该符合两条原则:第一,不致引起上层阶级的激烈反对;第二,不致严重削弱一个社会的正常激励结构。倘若违背了这两条原则,民主规则之下的再分配要么容易引发激烈的政治冲突,要么容易导致经济增长乏力。这样,这种再分配就是不可持续的,甚至会反过来损害民主政体本身。

有怎样的政治精英,就有怎样的政治

凤凰评论《高见》:欧洲国家的民主化,基本是先从封建到专制,再到民主。但是,中国的制度,是从封建到专制,然后两千多年没有变,直到近现代之后,走向民主的道路曲折坎坷。回顾近一百多年来的历史,你觉得有哪些经验是尤其需要吸取的?

包刚升:你的这个问题不仅关系到过去,而且关系到未来。欧洲很难说经历过东方意义上的专制,英国的宪政体制就是从封建主义结构上生长出来的。欧洲的问题,此处暂且不论。中国的政局,粗略地说,从秦汉到明清都在重复一种既定的模式——尽管这种模式的很多细节都在变迁。现代中国的觉醒是从晚清开始的,1840年的中英战争,构成了中国历史的新起点。此后,中国的政治经济变迁不再是一个孤立的进程,而是被卷入了某种全球进程之中。

回顾中国过去170余年的变迁,很多人关心:我们究竟能从历史中学到什么政治经验?这个问题要回答好,至少需要一部专著,零星的回答大概只能是盲人摸象。

首先,政治决非知识界良好的愿望所塑造的,而是现实的力量对比、权力争夺乃至武力角逐所塑造的。公共舆论场往往为一流知识界的声音所占据,但他们在真实的政治权力结构中,往往只占据较小的影响。知识界在政治上的良好愿望能否成为现实,更多还需要考察现实政治中的力量与权力结构。

更为冷峻的现实是,中国近现代的政治进程揭示,武力从来都是最重要的政治力量之一。一流知识界通常都对现实政治抱有某种善良意图和美好期待,但这种意图和期待,缺少政治条件配合时就会落空。自1912年以后,中国近现代史反复揭示着这样一条重要的法则。

其次,政治不是独立于社会的,而是镶嵌于社会之中,因此中国的政治变迁时刻都受经济、阶级、教育、边疆问题及国际格局等诸种社会条件的影响。或者可以说,政治进化与这些因素是互为因果的。

比如,19世纪的西方入侵、20世纪上半叶的中日战争、20世纪中叶的中苏结盟、西方对中国从20世纪50年代的封锁到80年代的重新接纳,无不影响着中国国内的政治变迁。这方面的一条重要经验是,当中国与全球性的民主大国维系良好关系时,中国更有可能步入政治经济的良性成长轨道。

再比如,经济发展水平也是一个重要的制约因素。市场经济与工业革命推动的是更加多元化的社会力量,经济发展水平越高,就越依赖于人与人之间的自愿合作而非强制力量。李普塞特的研究揭示,较高的经济发展水平更有可能推动一个社会的民主程度。韩国就是一个从经济发展到政治转型的成功例子。中国自邓小平时代以来工业革命的初步完成、市场经济和现代化的初步实现,对未来的政治生态是极重要的。这也使今日中国处于与一个世纪之前完全不同的社会场景之中。

第三,对一个发展中国家而言,政治精英的角色尤其重要。在每一历史过程中,政治精英们不是产生好的作用,就是产生坏的作用。美国学者约瑟夫·熊彼特在研究民主维系的社会条件时,专门讨论过政治阶层的重要性。从这个视角看,有什么样的政治阶层或政治精英,就会有什么样的政治。

很多国家的转型经验揭示,民主的实践很大程度上有赖于政治精英们的民主信念、正确选择与良性互动。美国的制宪史也证实,共和政体正是借助一批杰出政治人物的手,才成为一项永久的制度安排的。当然,从其他国家的经验来看,反面的案例则更多。

中国近现代史的一个主要教训是,政治精英缺少坚实的民主信念,又缺少知识和训练上的充分准备。政治精英阶层民主理念和训练的缺失,还直接影响到政治领导集团的互动模式。那些最初只是获得一点职位或权力优势的人,可能借此成为大权独揽者,其同僚中无法发展出实质性的政治制衡力量。这样,由于政治领导集团互动模式的威权化,整个政体的政治属性也随之改变。这是一个非常棘手的问题。对发展中国家来说,当该国政治精英阶层能够担当起政治再造者的角色时,该国才有机会步入现代政治文明的正常轨道。

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